《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（简称《纲要》）围绕“优化区域经济布局 促进区域协调发展”，系统擘画了“十五五”时期我国区域发展的战略蓝图。聚焦发挥战略叠加效应，统筹推进区域内战略深化实施和区域间联动发展，提出一系列重要任务举措，为进一步增强区域发展协调性、构建优势互补的区域发展格局提供了根本遵循。
一、“一以贯之”抓好战略落实
党的十八大以来，区域协调发展的理念、战略和政策体系不断丰富完善，逐步构建起包括区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等在内的“四梁八柱”。“十五五”时期，坚持一以贯之落实区域发展战略，通过推动各类战略深度融合、形成叠加放大效应，强化区域协同联动、促进要素高效流动，拓展国内大循环空间。
（一）从区域战略“协同推进”到“叠加增效”
“十五五”时期，我国区域战略的核心逻辑从“分区施策、协同推进”转向“统筹实施、叠加增效”。区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略不再是独立推进的战略任务，而是相互支撑、有机衔接的整体布局。《纲要》在明确扎实推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化的区域协调发展大格局下，提出“因时因地制宜、分区分类施策，鼓励各地发挥比较优势、各展所长，促进东中西、南北方协调发展，在发展中促进相对平衡”。为此，要巩固提升三大动力源作用，支持经济大省挑大梁；持续推进长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展；支持革命老区、边境地区等特殊类型地区用好国家支持政策，探索差异化发展路径。这种“以线串点、以带促面”的发展模式，推动重要流域和经济轴带将“四大板块”串联贯通，加强了板块之间的融合互通和统筹联动。同时，区域重大战略与主体功能区战略、新型城镇化战略、海洋强国战略等融通协调，释放协同发展的政策合力，形成陆海统筹、城乡协调的发展格局。
（二）从基础设施“硬联通”到合作机制“软协同”
《纲要》突出促进区域联动发展，提出以跨区域跨流域大通道为基础，以城市群联动发展为载体，以体制机制协同为保障，推动区域间互融互促、互利共赢。《纲要》将区域联动发展作为缩小区域差距、拓展发展空间的关键抓手，体现了区域发展从“各自为战”到“全域协同”的转变。在空间联动层面，构建“世界级城市群—重点城市群—区域性中心城市—省际毗邻地区—跨区域联结型地区”多层级联动网络。在创新联动层面，建设“国际科技创新中心—综合性国家科学中心—区域科技创新中心—产业科技创新高地”多点辐射的区域创新体系。在产业联动层面，提出“区域创新链产业链高效协作”的发展路径，明确“完善产业转移协作机制和平台体系，探索产业转出地和承接地利益分享机制”。在基础设施联动层面，强化在建设现代化综合交通运输体系、新型能源基础设施、水资源调配体系等方面，发挥跨区域跨流域重大工程支撑作用。在机制联动层面，聚焦跨区域合作的痛点难点，提出“探索区域协同立法”“跨省统筹建设用地指标”“流域生态利益补偿”等一系列制度创新。
二、顺应区域发展新趋势
“十五五”时期，区域发展战略聚焦叠加增效是基于对我国区域发展趋势的深刻把握。《纲要》提出一系列具有标志性、引领性的战略安排，不仅关注区域经济的均衡增长，还关注基础设施的通达程度、公共服务的均等化水平和人的全面发展。这既是立足当前破解区域协调发展难题的迫切需要，又是着眼长远体现中国式现代化的内在要求。
（一）区域战略单元更加精细聚焦
随着主体功能区战略、区域协调发展战略和区域重大战略等深入实施以及区域协调机制不断完善，我国区域空间结构整体呈现由经济板块调整向城市群、都市圈精细化布局的过程。截至2024年底，全国已形成19个国家级城市群，以26%的国土面积集聚了全国78%的常住人口，创造了约85%的经济总量，成为承载发展要素的主要空间形态。此外，三大类主体功能区是国土空间开发保护的基础分区，但在不同功能区内部也存在一些承载特殊功能的区域，实施开发保护需要更为精准的空间管控规则和支持政策。按照因地制宜、分类施策原则，空间尺度逐步细化、政策单元不断缩小，区域战略的精准性逐渐提升，区域规划的指导性、针对性越来越强。
（二）科技创新引领区域产业布局
新一轮科技革命和产业变革全面提速，区域竞争的核心已从传统土地、劳动力、资本比拼，转向科技创新、高端产业、数字经济等新产业（300832）新赛道的竞争。近年来，我国不断优化区域创新体系布局，加快建设国际科技创新中心和区域科技创新中心，高地引领带动作用成势见效，协同创新向纵深拓展，各地各具特色创新发展格局初步形成。“十五五”期间，围绕创新中心的产业一体化布局趋势将更加明显，这种“核心引领—网络辐射—梯度协同”的新型区域关系，可通过规模效应和网络效应有效破解传统行政区经济下的要素流动壁垒，显著提升资源配置效率，推动创新链、产业链与供应链一体化，形成优势互补、协调发展的区域产业布局。
（三）人口要素推动区域格局调整
随着城镇化增速放缓，人口流动由城乡之间为主转向城际之间为主，高素质劳动力进一步向城市群集中。2024年，我国跨省流动人口达1.32亿，其中“城—城”流动占比升至41%，长三角、珠三角持续吸引高素质人才。同时，随着产业梯度发展和中西部地区城镇功能不断完善，中西部省会城市人口加快回流，人口更多在省内就近转移。2024年，中西部省会城市年均回流人口超120万，成渝、关中平原等中西部城市群人口年均增长1.2%，催生郑州、成都等“新一线城市”。此外，人口规模的持续下降和老龄化的不断加快，也将对区域经济发展形成显著影响。根据“七普”数据，辽宁、重庆、四川等12个省份已进入中度老龄化阶段，随之而来的劳动力供给减少、消费需求减少、财政压力加大等问题，将对地区经济发展和公共服务保障形成较大冲击。
（四）“双碳”目标重塑区域比较优势
“双碳”目标要求把碳达峰碳中和纳入经济社会发展全局，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局。我国地域辽阔，各地区地形地貌、自然资源、主体功能、经济发展阶段与发展水平等存在较大差异，这就决定了“双碳”目标将对未来区域发展格局重塑产生较大影响。东部沿海地区传统高耗能产业加快向外转移，在产业转型升级中实现低碳发展。以风、光、水等为主的新能源资源富集地区，也是传统的经济欠发达地区，资源禀赋优势凸显，依托西电东送、东数西算等重大工程的实施，积极发展新能源经济，同时承接更多东部地区高耗能产业转移，在区域经济格局中的发展位势将全面提升。
（五）“双循环”打开区域发展新空间
在百年变局、世界进入新动荡期的大背景下，新发展格局进一步重塑区域开放格局，在沿海城市持续深化对外开放的基础上，双向开放纵深推进，内陆区域性中心城市配置资源和参与市场竞争的能力增强。随着以“十纵十横”综合运输大通道为骨干的交通网络体系日臻完善，包括中西部地区在内的国家综合物流枢纽城市和专业物流节点城市，通过整合供应链带动周边腹地发展的能力大幅增强，从而牵引带动中西部地区的城市群和都市圈发展位势空前提高。同时，海洋已成为人类生存和发展的第二空间，陆海统筹的发展模式将有效破解陆海分割的制度困境，促进陆海产业融合发展，全面提升陆海空间开发的协调程度和陆海基础设施的通达水平，进一步促进陆海国土整体发展战略布局的优化和海洋、沿海、内陆的协调发展。
三、把握区域发展新机遇
深入贯彻落实《纲要》部署，关键在于主动识变应变求变，把政策导向、战略势能转化为切实的发展机遇，在统筹区域协调、优化功能布局、深化协同合作中抢抓新空间、培育新动能、增创新优势，为系统谋划和用好各类区域发展机遇奠定坚实基础。
（一）发挥三大动力源引领作用
《纲要》围绕巩固提升京津冀、长三角、粤港澳大湾区动力源作用进行了战略安排，支持三大动力源打造世界级城市群和世界级科技创新策源地。京津冀地区积极稳妥有序疏解北京非首都功能，优化提升首都“四个中心”功能，建设现代化首都都市圈，提升北京城市副中心综合服务水平；高标准高质量推进雄安新区建设现代化城市，集中承接央企总部与科教医疗资源，布局新质生产力；支持天津打造国际航运中心和国际交往副中心，提高天津滨海新区综合承载能力。长三角地区完善创新链产业链、基础设施、生态环保等一体化发展体制机制，加快上海“五个中心”建设，高标准建设长三角生态绿色一体化发展示范区，支持上海与苏州重点领域同城化发展，深化沪苏浙与皖北地区城市结对合作，全面打通协同发展的制度堵点，为全国区域协调发展提供可复制推广的制度经验。粤港澳大湾区围绕“加快建设国际一流湾区”的目标，强化科技创新、经济发展、公共服务等方面规则衔接、机制对接，充分发挥重大合作平台先行先试作用，在打造对外开放枢纽、科创融合高地和区域协同示范上实现能级跃升。
（二）加强重点城市群协调联动发展
《纲要》明确加强城市群一体化和重点城市群协调联动，促进区域创新链产业链高效协作。除三大动力源打造世界级城市群外，依托成渝地区在产业协同与同城化改革、科创走廊打造等方面的基础优势，《纲要》明确提升成渝地区双城经济圈发展能级，打造高质量发展重要增长极。两地要紧扣具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地战略定位，联合争取国家重大科技基础设施、战略性产业集群、开放平台落地。立足长江中游城市群在我国经济社会发展格局中承东启西、连南接北的重要地位，《纲要》明确推动长江中游城市群等加快发展，着眼发挥湘鄂赣三省各自优势，加快以武汉都市圈为中心推进长江中游城市群联动发展。同时，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，增强中西部和东北的城市群、都市群对区域协调发展的支撑作用。此外，《纲要》特别提出支持省际毗邻地区合作发展，更好发挥跨区域联结型地区支撑带动作用，通过打破行政区划壁垒、构建更为紧密的产业协作网络，在支撑带动周边发展方面发挥重要作用。
（三）深入推进以人为本的新型城镇化
《纲要》明确建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，推动城市发展方式转变。“十五五”时期，新型城镇化发展思路从“规模扩张”转向“内涵提质”，不再侧重增量开发，而是以存量更新为主线，做好城市更新工作成为时代主题。城市在补齐民生服务短板、盘活存量空间资源、传承城市历史文脉、推动绿色低碳转型等方面迎来发展机遇。同时，县城作为城镇化建设的重要载体，城乡融合与要素双向流动加速发展，将进一步激发县域发展的内生动力。《纲要》明确县域经济的发展要立足资源禀赋、区位条件和发展基础，找准功能定位，明确发展方向。按照大城市周边县、农产品主产区县、重点生态功能区县、陆地边境县等不同的县城发展方向，分类引导形成各具特色的发展路径，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游。支持县城基础设施和公共服务补短板，增强县城综合承载能力，有序促进人口合理集聚。
（四）提升国土空间治理精细化水平
《纲要》提出在保持城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局总体稳定的基础上，细化明确特殊功能区，因地制宜叠加维护国家安全、保障能源资源供给、保护传承文化、强化海洋资源保护利用等功能，精准指导各地国土空间开发从“单一开发导向”转向“战略价值导向”。各地可依托自身独特区位与资源禀赋，在守住安全底线、生态底线的前提下，推动国土空间差异化、高质量发展。以文化传承保护叠加国土空间管控为例，对历史文化名城、革命老区、民族地区等文化特色鲜明的区域，可探索在国土空间规划中专门划定文化保护利用功能区块，将文物保护、非遗传承、历史风貌管控纳入刚性空间管控要求，同时配套文旅融合、特色产业、基础设施建设等开发空间，既避免大拆大建破坏文化根脉，又能通过“保护+利用”的空间统筹，把文化资源转化为发展资源，实现国土空间集约利用与文化价值提升的双向赋能。
（五）坚持陆海统筹发展海洋经济
《纲要》提出坚持陆海统筹，提高经略海洋能力，推动海洋经济高质量发展。从统筹陆海空间看，推动海湾整体规划，提升北部、东部、南部海洋经济圈发展水平，因地制宜深化港产城融合发展，为港口群整合升级、现代海洋城市建设、海洋经济发展示范区提质扩容提供空间保障。从加强海洋科技创新看，强化海洋战略科技力量，加快突破一批关键核心技术和装备，实施深海工程，全方位提升深海进入、深海探测、深海开发能力。从推进海洋能源资源开发利用看，严格围填海管控，积极推进海域分层立体利用，加强海上油气勘探开发，推动海上风电规范有序建设。从发展海洋产业看，发展深远海养殖和现代化远洋渔业，巩固提升海洋装备制造业优势，壮大海洋生物医药、海水淡化等海洋新兴产业，发展现代航运服务业，打造海洋特色文化和旅游目的地，构建结构更优、韧性更强的现代海洋产业体系。
《纲要》立足新时代国家发展全局与高质量发展内在要求，以发挥四大国家战略叠加效应为根基，以区域间联动发展为核心，以制度创新为保障，系统构建起“十五五”时期区域协调发展的新体系。一系列具有前瞻性的新提法、新部署，既延续了“十四五”时期区域发展的成功经验与实践成果，又精准顺应了新时代要求新形势新使命的发展需求，推动我国区域发展实现从“协调”向“协同”、从“联动”向“融合”的深层次跃升，对于破解区域发展不平衡不充分问题、优化国土空间开发格局、激发全域发展内生动力、夯实中国式现代化区域布局根基，具有极为重要的战略引领作用和深远的时代实践价值。
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